Lima Tahun Tsunami: Momentum Memaknai (Kembali) Bencana

oleh: Khairul Munadi* dan Muhammad Dirhamsyah**

Pada 26 Desember 2009, kita kembali memperingati peristiwa bencana
gempa dan tsunami 2004. Peringatan tahun ini –yang memasuki tahun kelima– boleh
jadi memiliki makna tersendiri, karena banyaknya pengalaman dan pembelajaran dalam
membangun Aceh pascatsunami yang telah terakumulasi. Karena itu, selain aktivitas
mengenang tragedi dan korban tsunami, peringatan kali ini perlu pula diisi dengan hal-hal
yang sifatnya retrospektif dan kontemplatif; untuk melihat kembali apa yang telah kita
lakukan dan capai selama ini guna dijadikan pembelajaran ke depan.
Karena dampaknya begitu masif, solidaritas dan donor dari berbagai penjuru dunia masuk
ke Aceh pada masa tanggap darurat dan rehabilitasi/rekonstruksi pascatsunami lalu.
Namun, tsunami bukan katastrofi tunggal di Aceh, interval berulangnya pun diprediksi
makan waktu relatif lama. Katastrofi lain –seperti banjir, tanah longsor, kekeringan,
kebakaran, angin puting beliung, dan lain-lain– setiap tahun juga menghampiri Aceh
dengan intensitas dan eskalasinya yang cenderung meningkat. Bencana alam tahunan ini
–selain jarang mengundang mobilisasi bantuan dari donor– adalah juga persoalan serius,
karena economic and social cost-nya tidak kecil bagi masyarakat dan pembangunan.

Lantas bagaimana bencana-bencana rutin itu disikapi? Jawab atas pertanyaan tersebut
tentu sangat ditentukan oleh bagaimana perspektif kita dalam memposisikan bencana.
Cara pandang yang keliru tak pelak bisa berdampak fatal bagi penyusunan langkahlangkah
penanggulanggan bencana itu sendiri. Oleh sebab itu, mengisi peringatan lima
tahun tsunami, sangat relevan mempertanyakan kembali bagaimana semestinya
paradigma kita dalam memandang bencana dan penanganannya.

Perspektif Konvensional versus Empirik
Rentetan kejadian gempa bumi dan tsunami Aceh memprakarsai lahirnya Undang-
Undang Nomor 24 Tahun 2007 (UU 24/2007) tentang Penanggulangan Bencana di
Indonesia. Bencana atau disaster, menurut undang-undang tersebut ditafsirkan sebagai
peristiwa atau rangkaian peristiwa yang mengancam dan mengganggu kehidupan dan
penghidupan masyarakat yang disebabkan, baik oleh faktor alam dan/atau faktor
nonalam maupun faktor manusia sehingga mengakibatkan timbulnya korban jiwa
manusia, kerusakan lingkungan, kerugian harta benda, dan dampak psikologis. Dengan
kata lain, sebuah kejadian atau fenomena baik alam maupun nonalam hanya akan disebut
sebagai bencana jika kejadian atau fenomena tersebut berdampak negatif bagi kehidupan
manusia.

Dalam perspektif konvensional, bencana sering dianggap sebagai “musibah” yang tak
terelakkan dan diterima secara pasrah. Perspektif ini mengedepankan bencana sebagai
”takdir” dan memarjinalkan upaya-upaya proaktif dalam pencegahan serta pengurangan
resiko dan dampak akibat bencana. Cara pandang yang pasif ini berimplikasi buruk, yaitu
menihilkan semangat manusia untuk belajar dari sebuah bencana, seperti mempelajari
karakteristik dan pola terjadinya, membuat prediksi, lalu melakukan upaya mitigasi untuk
memperkecil dampaknya. Bagi mereka yang memandang bencana lewat kaca mata ini,
pengalaman ditimpa bencana berulang kali kurang dapat dimaknai sehingga ikhtiar
pengurangan resiko bencana (PRB) menjadi sesuatu yang asing dan sering dianggap siasia.
Perspektif empirik memandang bencana sebagai akibat dari mismanajemen sebuah resiko
(risk). Karena itu, penanganannya dilandaskan pada ikhtiar reduksi resiko lewat
sejumlah tindakan yang tepat dan sistematis. Resiko itu sendiri merupakan hasil interaksi
tiga komponen, yaitu: potensi ancaman (hazards), kondisi kerentanan (vulnerability), dan
dampak ancaman (exposure) bagi kelangsungan hidup manusia dan lingkungannya.
Dengan begitu, bencana dipandang sebagai proses yang tidak berdiri sendiri, namun
merupakan interaksi dari ketiga komponen di atas dalam kurun waktu tertentu.

Ancaman (hazards) merupakan suatu kondisi yang berpotensi menimbulkan bencana, dan
dapat berasal dari alam, nonalam maupun karena aktivitas manusia. Ambil contoh,
ancaman geofisik-klimatologis berasal dari alam –seperti banjir, kekeringan, gempa
bumi, tsunami, tanah longsor dan gunung meletus. Ancaman kegagalan teknologi –
seperti pencemaran udara, kecelakaan kereta api, radiasi nuklir– muncul akibat faktor
nonalam. Sedangkan ancaman sosial-politik –seperti teror, perang, dan konflik–, berasal
dari aktivitas manusia.

Kerentanan atau vulnerability dapat diartikan sebagai kondisi –baik fisik maupun
nonfisik– yang memperbesar peluang potensi ancaman menjadi sebuah bencana. Oleh
sebab itu, tingkat kerentanan sangat terkait dengan sensitifitas kita terhadap hazards dan
kapasitas kita merespon hazards tersebut. Misalnya, masyarakat di daerah rawan gempa
yang menempati rumah dengan struktur bangunan tahan gempa tentu saja memiliki angka
kerentanan rendah dibanding mereka yang tinggal di rumah berstruktur biasa. Banyak
faktor yang bisa mempengaruhi elemen kerentanan ini, seperti regulasi dan kebijakan
publik, kondisi sosial, tingkat pendidikan masyarakat, dan lain-lain.

Dari perspektif empirik di atas, dominasi masing-masing komponen dapat lebih jelas
terlihat. Potensi ancaman atau hazards kebanyakan adalah faktor alam yang di luar
kontrol manusia dan sulit untuk dihilangkan, tugas manusia lebih pada mengidentifikasi
dan memetakan hazards tersebut. Misalnya, kita tak kuasa memindah pergerakan angin
puting beliung, kita juga tak mungkin merelokasi sebuah gunung berapi aktif, atau
memindahkan episentrum gempa sehingga tidak membahayakan kehidupan manusia.

Namun, tersedia cukup ruang bagi kita dalam mengelola dua komponen lainnya
–kerentanan (vulnerability) dan dampak ancaman (exsposure)– untuk meminimalisir
resiko. Sebagai contoh, bila sebuah wilayah telah diidentifikasi sebagai rawan ancaman
gempa, seyogyanya disusun strategi mitigasi guna meminimalkan aspek kerentanan dan
dampak ancamannya. Seperti pemberlakuan building code yang mengatur standar teknis
bangunan tahan gempa, membuat peta dan rambu-rambu evakuasi, peningkatan
pemahaman masyarakat tentang gempa, hingga relokasi daerah pemukiman ke tempat
yang secara geologis dan geografis lebih aman.

Paradigma Penanggulangan Bencana
Patut disyukuri, dalam tataran konsep, pemerintah telah menegaskan lewat UU 24/2007,
bahwa penyelenggaraan penanggulangan bencana di wilayah Indonesia mesti meliputi
tiga aspek, yaitu: prabencana, saat tanggap darurat, dan pascabencana. Konsekuensinya,
paradigma penanggulangan bencana –yang sebelumnya lebih fokus pada fase respon atau
tanggap darurat saja– mesti diarahkan pada pengelolaan bencana secara komprehensif
yang melibatkan ketiga aspek di atas. Ini berarti bahwa penanggulangan bencana tidak
lagi dapat dipandang sebagai respon reaktif sesaat, melainkan telah masuk ke ranah
pembangunan berkelanjutan yang memerlukan managemen –perencanaan dan
penganggaran– berkelanjutan pula.

Secara hukum, fungsi penyelenggaraan dan perencanaan penanganan bencana dirincikan
pada Pasal 35 dan 36 UU 24/2007, dimana Pasal 35 ayat 1 menjelaskan bahwa perlunya
dilakukan penyelenggaraan penanggulangan bencana dalam situasi tidak terjadi
bencana, yang meliputi: perencanaan penanggulangan bencana, pengurangan risiko
bencana, pencegahan, pemaduan dalam perencanaan pembangunan, persyaratan
analisis risiko bencana, pelaksanaan dan penegakan rencana tata ruang, pendidikan dan
pelatihan, dan persyaratan standar teknis penanggulangan bencana.
Selanjutnya Pasal 36 ayat 4 menjelaskan, perencanaan penanggulangan bencana
meliputi: pengenalan dan pengkajian ancaman bencana, pemahaman tentang kerentanan
masyarakat, analisis kemungkinan dampak bencana, pilihan tindakan pengurangan
risiko bencana, penentuan mekanisme kesiapan dan penanggulangan dampak bencana
dan alokasi tugas, kewenangan, dan sumber daya yang tersedia.

Harapan
Seperti diamanatkan UU 24/2007, perlindungan terhadap bencana adalah hak asasi
masyarakat yang perlu dipenuhi oleh pemerintah. Dengan demikian, pemerintah dituntut
untuk menyusun kebijakan dan melaksanakan upaya PRB guna meningkatkan kapasitas
keselamatan masyarakat. Sayangnya, implementasi UU 24/2007 tersebut tidaklah mudah
dan masih menghadapi banyak kendala; mulai dari kurang tersosialisasinya undangundang
itu, belum terbentuk dan optimalnya lembaga penanganan bencana –yang
dikehendaki undang-undang– di daerah, minimnya alokasi anggaran, hingga masih
rendahnya kesadaran para aktor pembangunan dan masyarakat akan pentingnya
manajemen bencana.

Dalam konteks Aceh, kita juga masih menunggu optimalnya penjabaran dan lokalisasi
UU 24/2007 ke dalam produk hukum daerah (Qanun Kebencanaan). Selain itu, Badan
Penanggulangan Bencana Daerah (BPBD) untuk tingkat provinsi dan kabupaten/kota
–sebagai otoritas penyelenggara penanggulangan bencana di daerah–, belum juga
terbentuk kecuali BPBD Kabupaten Aceh Besar. Padahal, upaya-upaya strategis,
sistematis dan terencana dalam membangun budaya sadar bencana di ranah publik akan
sulit terwujud tanpa kehadiran lembaga yang memiliki kewenangan legal-formal.
Kenyataan di atas patut disayangkan karena Aceh, –pascatsunami dan bencana lain–
adalah gudang pengetahuan kebencanaan, semestinya dapat menjadi provinsi paling
”sadar bencana” dan terdepan dalam implementasi UU 24/2007.

Di lain pihak, para birokrat dan legislator juga perlu didorong supaya lebih memahami
konsep manajemen bencana seperti tertuang dalam UU 24/2007, agar kebijakan publik
dan produk hukum yang dirumuskan tidak kontraproduktif dengan upaya-upaya PRB.
Pendidikan kebencanaan kepada masyarakat pun perlu ditingkatkan sehingga terbangun
masyarakat kritis yang tidak lagi menganggap bencana sebagai ”takdir” semata,
melainkan juga konsekuensi logis dari disorientasi kebijakan publik –yang tidak sensitif
terhadap kondisi kerentanan dan dampak bencana. Sehingga ke depan, kita akan melihat
sinergi yang lebih kuat antara produk politik dengan pemahaman masyarakat tentang
PRB. Sebagai contoh, izin mendirikan bangunan tidak hanya dikaitkan dengan aspek
estetika dan tata ruang, namun juga menuntut pemenuhan syarat teknis untuk mereduksi
kerentanan fisik dan aspek PRB lainnya, sesuai dengan potensi ancaman di lokasi
bangunan.

Kita menaruh harapan, peringatan lima tahun tsunami kali ini bisa menjadi momentum
bagi semua pihak untuk memaknai (kembali) bencana, lalu melanjutkan pembangunan
menuju Aceh yang lebih aman lewat ikhtiar pengurangan resiko bencana. Amin!

Peneliti(*) dan Direktur(**) pada Pusat Riset Tsunami dan Mitigasi Bencana (TDMRC),
Universitas Syiah Kuala, Banda Aceh.